从英国《水工业法》看我国水务和PPP管理的巨大差距

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2014年4月10日,兰州市威立雅水务公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标,引发水污染事件。如同以往的水事件一样，对事件的评议各有各的说法，但是，其中一个矛头直指事件的当事人之一兰州威立雅水务集团，认为是“洋水务”和“高溢价”[1]是主因，甚至有人喊出“洋水务、滚出去”的声音。

本文无意对兰州水污染事件作进一步评论，但也认为法国威立雅等不会因此而退出中国，中国水务市场化的步伐也不会因此而停滞。仅就兰州水污染事件的后续报道来看，此次事件的原因来自多方面，不仅仅是各直接间接的当事人和相关方，还涉及到体制和机制的系统性问题。存在这些问题的当然不是兰州一个城市，具有相当的普遍性。

市场化是一把双刃剑。对水务行业如何既能利用市场化带来的效率和收益，又能保障公共利益不受损失甚至能得到逐步提升，是值得深思的问题，虽然各地都有《供水排水管理条例》，但多数没有涉及到对污染事件如何规避、如何处置和处罚，更没有上升到一定的法律高度。英国在1989年推动水务行业私有化和市场化改革，同时颁布了《水法》，并在1991年制定了《水工业法》，《水工业法》为如何治理市场化之后的水务行业，保障公共利益提供良好的示范，值得我国在水务立法工作中加以借鉴。

一、《水工业法》明确供排水行业各利益相关方的职责

借鉴《水工业法》，首先需要了解英美法系和大陆法系的区别。简而言之，大陆法系强调政府对各法律主体的管理和制约，并通过成文的法条明确；英美法系是基于经验而产生的判例法为主体的法律体系，强调分权、制衡和个人自由，反而怀疑和否定政府的单方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必须要更加贴近实际，能够针对各种情况进行变化，使各方力量和利益都能够参与到法律的制订和调整之中。英国《水法》和《水工业法》当然也离不开英美法系的立法传统。大陆法系和英美法系在立法实践中目前也出现互相借鉴的趋势。鉴于英国水务企业采用基于流域和供排水一体化的生产经营模式，水务的承担者（undertaker）与一般的城市供排水公司要面对和处理更加复杂的情况，承担更大和更加全面的责任，所以，产生于实际经验和判例的英美法系更加适用英国基于流域的一体化供排水模式，即无法预先设定各种目标，而更加侧重于明确各方的责任、职能，某项具体事务的操作模式、流程和规则。

所以，1991年的《水工业法》立足于相关利益各方对涉水事务的共同治理。明确各方在水务事业上各自承担的责任和职能是最重要的，这是保障各项水务事业能够正常开展的基本体制框架。

1、在体制上明确各利益相关方的功能责任

《水工业法》确定的各利益相关方有英国农业、国家河流管理局、水务署（OFWAT）、公平交易委员会（OFT）、垄断与竞争委员会（MMC）、消费者服务委员会（CSC）、地方政府与公共机构、内陆排水委员会(IDB)供排水服务承担者(undertakers)、各相关用水工商企业、普通家庭用户等等。《水工业法》明确各方责任[2]，并将责任按功能分摊[3]。其中比较重要的功能责任及其承担方是：

水务署署长的责任：

《水工业法》开宗明义第１条明确水务署署长的任命和任期，第２条就规定署长的基本责任，即署长具有监管水务承担者的责任和权力，

● 有责任“保证在任何英格兰和苏格兰地区水务承担者的正常运作”，

● “保证水务承担者有能力为适合开展相关业务的承担者筹措资金（特别是，能够保证其合理的资本回报）”，

● “保护水务承担者的公司的所有用户或者潜在用户在支付了供水和排水的设备和修复费用之后所享有的个人利益”和“在服务提供过程中的其他利益”，

● “保证此类业务公司所提供服务的质量”，

● “提高此类公司开展业务时的经济效率”，

● 在署长认为合适的情形下，促进在依据本法参与提名的个人之间的有效竞争。“

● 并对残障和退休人员的利益，署长应做特别考虑，等等。

供排水承担者的责任：

● 每个供水承担者均有责任在其地区内发展和维护有效和经济的供水系统以确保使得该地区能够供水和让水供给能到达需要的人员处和维护、提高和延伸供水承担者的水管或其他水管。

● 每个排水承担者均应有责任提供、改进及扩展公共排污系统（无论是否在所属区域内），以及清洁维护排水系统以保证该区域能够持续有效的排水；有义务提供公共排污管以供其区域内特定位置的生活用途的排水; 在必要时能够持续有效地对污水进行处理（无论是否在所属区域内）。

环境国务大臣的责任：

英国环境国务大臣是中央政府管理供排水行业和服务的最高长官，其责任是制定政策和制定与明确标准。水务署是环境国务大臣下属机构，但也分担国环境国务大臣部分职能。英国环境国务大臣在制定政策和制定与明确标准方面的责任是制定供排水服务的履职标准和制定水质标准[4]。

2、在具体业务上明确各利益相关方在具体事务操作中的职能和责任

除了明确水务署、供排水承担者和中央环境部的基本责任以外，《水工业法》更是在具体业务上明确各利益相关方的操作职能，以保证各项责任的落实。如关于环境与休闲区域保护的职责（涉及国务大臣、农业、渔业和食品业部长、水务署署长、获得授权的相关业务承担公司、国家江河管理局和内陆排水系统委员会）、有特殊利益区域的环境保护职责、供排水承担者任命、变更和延续的职责（涉及环境大臣、水务署）、用户保护的职责（水务署长、用户服务委员会）、用户服务委员会的职责、署长需履行的与投诉相关的职责、竞争方面的职责（水务署长、公平交易委员会）、关于供排水业务合并的职责（国务大臣、水务署长、垄断与竞争委员会）、水务承担者大批量供水的职责（水务署长、承担者）、接受干管申请的职责（承担者、用户、新城开发公司）、连接干管的职责（水务承担者）、生活用水供应、住宅供水、供应消防用水的职责（供水承担者）、断水时的一般职责（供水承担者）、保持水质和水压的职责（供水承担者）、关于水污染、浪费和滥用等方面的职责（国务大臣、供水承担者）、地方当局与水质有关的一般职责、排水承担者的履职、地方政府关于排水的职责、遵守关于排污管要求的职责（排水承担者、用户、新城开发公司）、关于工商污水的职责（排水承担者、工商业者、水务署长、国务大臣）、水务承担者向国务大臣提供信息的职责，等等。这些职责从法律上确定了各利益相关方在具体业务和具体问题的处理上的作用和地位，实际上也分解了水务署长和供排水承担者的责任到更加具体的责任承担者，使责任落地，被明确责任的各利益相关方也无从推诿和规避。

3、明确落实各项责任和职责的运作条件和路径

责任和职责是通过明确各项业务时必备的履责条件和运作路径来实现的。《水工业法》的大量篇幅都是针对如何履行水务署（监管者）、供排水承担者（水务企业）的责任来展开的，而其他利益相关者的职责都是围绕水务署和承担者针退具体业务按照专业的操作路径来实现的。如署长在竞争方面的职能中规定，如果公平交易总署长在其职责范围内提出要求，水务署长就有责任按规定行使职能保护遭受利益损害的人员，即供排水用户；只要存在已发生、将要发生或可能发生的限制、扭曲或阻碍有关于供水或污水处理服务的竞争效果的行为，水务署长应继续与公平交易总署长同时有权行使法律授予的相关权力；为了协助垄断委员会进行调查，水务署长有责任给予委员会其掌握的、相关的任何信息；和并提供必要的协助。

又如供水承担者在接受干管申请的职责履行中规定，所辖区域中处所的所有者、占用者、地方当局、新城管理委员会、新城发展公司有权要求供水业务承担者为其所在区域提供干管，如供水承担者违反上述职责而造成的损失和损害时有权提起对其的诉讼，同时《水工业法》也为供水承担者提供了履行职责的财务条件，如规定申请人向供水承担者支付在供应干管之后的十二年内每年的费用；当涉及两个或两个以上申请人时，他们可共同或分开承担上述费用，也可根据协商方式进行分摊，等等。

二、明确促进各方利益平衡的基本原则

责任分担、平衡各方利益是英国《水工业法》立法的主导思想。促进各方利益平衡的基本原则如下：

(一) 保障行业可持续经营

供排水是经济发展的命脉，容不得片刻停顿。供排水是一个资本密集型行业，经济和财务的平衡和可持续是行业持续经营和发展的基本保障。英国水务的政策制定者充分认识到经济和财务可持续的重要性，《水工业法》要求国务大臣或水务署署长在“保证在任何英格兰和苏格兰地区的水业务承担者和排水业务承担者的正常运作”的同时，要“保证供排水承担者有能力为适合开展相关业务的承担者筹措资金（特别是，能够保证其合理的资本回报）”。按照市场经济的原则，只有资本的合理回报能够得到保障的情况下，资本才能会被投入到水务等公用事业领域。除此之外，《水工业法》在其他涉及到经济和财务方面都有重要的规定，如在第42条“职责履行的财务条件”规定，对于供水承担者接受大用户要求干管敷设申请的条件是，申请人要作出“向供水承担者支付在供应干管之后的十二年内每年的费用，此费用以不超过每年干管造成的相关亏损（若有）为准”，如果有“两个或两个以上申请人时，他们可共同或分开承担上述费用，也可根据协商方式进行分摊”，关于相关亏损的计算，第43条规定，为“指为供应该干管而产生的年借款成本超过当年经由干管供水而获得的应收水费的数额”，即该干管投资和运营后成本超出收入的金额由申请人承担，而“利息的支付和本金的偿还必须在十二年内等分进行支付”，但是供应干管的利率、利息和本金“由供水业务承担者制定并获得署长的批准”，如果得不到批准，“由署长制定”。《水工业法》对无故拖欠水费的行为做出约束，第61条“因欠缴费用而切断供水”规定，处所的“占用者未在缴费通知送达之后的七天内支付上述费用” “供水业务承担者可切断为某处所供水的给水管与该承担者的干管之间的连接，或中断该处所的供水”。英国还启动对供排水企业财政支持的政策，如第151条规定对乡村服务的经济赞助，第152条规定国土安全补助和第153条规定针对特别行政指令的政府财务支持，支持的方式可以包括本金的补偿、利息的支付和其他经济义务的免除，等等。

《水工业法》用大量的篇幅制定了供排水的财务条款[5]，其中最关键的问题是收费，由于英国是按照各流域为基础实施供排水一体化的经营模式，每一个被任命的供排水承担者管辖的范围包括众多不同的郡、市和镇。英国水务署只制定承担者在每一个周期（5年）内的最高价格上涨幅度，但具体的郡、市、镇、街区和住宅处所的供排水价格都不尽相同，收费方式也不一样[6]，《水工业法》在第142条赋予了“承担者的定价权力”，包括“对其履行职能过程中所提供的服务制定收费价格，同时，对于排水业务承担者，所收取费用与其排污量相关”，和“可以向服务的接受方或者任何与污水处理相关的当事人就本条中确定的费用进行索款和追偿”，承担者还可以制定收费方案[7]，即承担者通过制定多种灵活和务实的收费方案最终设法使用户缴费入账。《水工业法》在收费问题上给予供排水承担者较大的权力，承担者自然会设法做到经济和财务平衡并有合理的回报，《水工业法》又明确规定用户和物业占用者的《水工业法》的付费责任。

(二) 保护用户利益

《水工业法》除了在一般原则上要求水务署长保护用户利益以外，将对用户利益的保护分布在具体的业务操作中，而不是空谈，例如要求供排水企业提高经营效率，这样能够降低成本，减少用户支出负担。在用户利益保护方面，英国有一个重要的制度创新就是创设了用户服务委员会制度，《水工业法》在第28、29、30条对用户服务委员会的设立、任命和职能作了明确的规定，包括：水务署长为每家公司分配一个由他组建和维护的用户服务委员会，用户服务委员会的主席经署长与国务大臣讨论后由署长任命，其他委员也是由署长任命，委员包括专业人士，委员会中还要包含一名或多名了解残疾人员的特殊需求且拥有与残疾人员共事经验的人员，等等。

用户服务委员会的职责是“持续审查任何会影响该公司的用户或潜在用户利益的事项”、“咨询每个可能影响该公司用户或潜在用户的利益的事项”“向这些公司作出委员会认为关于相关事项的恰当描述”；用户服务委员会还有责任调查用户或潜在用户向委员会提出的投诉，调查对于委员会来说有意义的投诉，用户服务委员会有责任向署长通报每一项与水务公司有关的任何人员作出的投诉，依法作出相关水务公司违法或违规的申明，并可要求水务署长进一步调查。用户服务委员会的任何审查、咨询和调查的结论均会作为水务署长决策的依据。

(三) 权利与责任相称

英国供排水承担者是从各地方水务局转制而来。地方水务局作为公共机构，在履行责任的同时也享行政权力，如对违规的罚款。水务局转制成公司以后，供排水承担者也继承了部分权力，以保障正常行使职责。《水工业法》秉承了权力与责任相称的原则，在阐述供排水承担者责任和职责的同时，专门辟出一个部分规定承包者的权力，供排水企业对拒不缴税费用户停水的权力，强制购地的权力，开挖路面铺设管道的权力、进入私宅进行计量和检修的权力、以排污为目的的实施其他工程权力，展开水务调查和研究的权力和对私接排管破坏水资源等违规行为处罚的权力等。这些权力最终形成供排水承担者的法定权利。

与权力的作用相类似，《水工业法》还规定了供排水承担者正常履行职能下必备的各种条件，包括第42条承担者接受干管申请的财务条件，第47条连接干管的条件[8]，第53条住宅供水的履职条件[9]，和第99条排水承担者的履职的财务条件[10]，等等。

(四) 公共资源和设施的保护

虽然行业私有化或市场化了，但是供排水服务的公共属性没有改变，提供服务所依赖的公共设施（管网仪表等）和公共资源（水和生态资源）的公共属性没有改变，所以，法律要求对公共资源和设施加以严格地保护，防止“公地悲剧”的发生，对破坏和滥用公共资源和设施视为犯罪。《水工业法》花了浓重的笔墨对此作了明确。第70条关于提供不适合人类使用供水的罪行认为当供水承担者通过水管向任何处所供水时且所供之水不适用于人类，则该承担者属犯罪并承担法律责任：可处罚款和监禁。第71条水源的浪费规定，供水业务承担者的行为导致或容许地下水从任何井、钻孔或是其他工作渠道中浪费掉，和从任何井、钻孔或其他工作用水渠道中抽取超过其合理需求的水量属于犯罪。第72条水源的污染规定任何行为或疏忽导致水厂在用或可能用的水被污染或可能被污染，即为犯罪，这些行为包括出于人类消费或生活用目的；或出于生产人类消费的食物或饮料目的，而“水厂”包括任何泉、井、横坑、钻孔、服务水库或水箱；和任何干管或其他水管或供水业务承担者的通道。第73条关于水污染、浪费和滥用等的罪行规定使用某个供水业务承担者供水业务的人员将所供之水用于为这些处所供水目的之外除灭火的其他目的，则该人员即属犯罪，并且供水承担者享有向此人收取由于实施犯罪行为而浪费、滥用或不当消费掉水的合理金额的权力，等等。

《水工业法》明确了对供排水工程设备的保护。第174条规定，妨碍设备等违法行为认为任何人未经供水业务承担者同意蓄意破坏归属于供水承担者的资源总管、干管、相关水管，及相关建筑设施、装置或设备的；或由于过失或疏忽行为而破坏主、分水管或其他建筑施设、装置或设备，造成其损毁或对其正常使用或营运产生影响的，当事人可经程序被定罪并承担刑事责任，处以罚金。任何人未经供水承担者准许，将任何管线或设备连接到业务承担者所有的资源总管、干管或其他管线，或连接到非承担者所有，但被此类业务承担者用于为相关处所提供供水服务的管线的将被定罪，并承担刑事责任，处以罚金。第175条篡改仪表的违法行为规定，如果任何人损坏相关业务承担者安装于相关处所、用于计量应缴费金额的仪表，从而蓄意妨碍仪表运转，准确显示相关处所的供水量、污水排放量；或者当事人明知其行为可能会对仪表正常使用造成影响，或使该仪表被重新安装，仍然实施破坏行为，应被定罪并承担刑事责任。   

(五) 信息管理

供排水是一个自然垄断的行业。要削减垄断带来的低效等负面效应，最有效的工具是对信息的管理，使积淀在日常经营中的能够得以必要和合理披露和分享。消费者、投资者、专业人士和其他利益相关者都会依据信息作出符合自身利益需求的判断，对整个供排水行业的良性持续发展有重要意义。《水工业法》在最后专门明确了对信息管理的要求，具体包括第193条署长的报告，规定水务署长每年要向国务大臣递交述职报告，报告中还要陈述来年水务署长的总体目标；第194条用户服务委员会的报告规定每一财政年年末，在合理可行的情况下，用户服务委员会应该准备一份该年度有关活动的报告，并递交一份报告复印件给水务署长；第196条工商业废水登记规定，包括由业务承担者录入的或生效的排水承担者与工商业者和处所占用者签订的每项污水处理协议要求在任何合理时间范围内可被获取，可在业务承担者办公室内被公众免费查阅，并在收取合理费用的情况下，为提出要求的人提供本条款下任何可被获取登记内容的摘要或复印件。第201条特定信息和建议的发布，规定国务大臣应以他认为合适的形式与方式安排与某公司[11]采取的措施相关联信息的发布事宜，署长应以他认为合适的形式与方式安排信息和建议内容的发布事宜。第202条业务承担者向国务大臣提供信息的职责要求被任命为承担者的公司有责任应国务大臣要求提供与公司履责所采取的措施相联系的或与此建议相关的信息和履行职责而采取措施有重要关联的信息。对于提供虚假信息，《水工业法》有严厉的惩罚。第207条提供虚假信息，规定在提供信息或申请过程中，任何人对重要项目做了其已知将会变为虚假的声明或鲁莽地对重要项目做了虚假的声明，则他将被判有罪并应承担相应责任：定罪并被处以罚款。

(六) 对其他各方利益的涉及

《水工业法》没有回避其他各方利益的诉求，并通过操

作流程和具体要求加以规范。《水工业法》涉及的利益方有地方政府和各公共机构，如内陆排水委员会、各工商业用户、各水务服务分包商、法人团体、普通居民（处所占用者）、专业人员、等等。对这些利益方的保护的同时也有约束，如有责任和义务支付服务，应承担者的法定要求提供必要的信息[12]等等。《水工业法》的利益设计体现了供排水服务利益边界清晰但由全社会共同治理的思想。

三、明确各重大事项和业务的操作流程和规则

除了将操作路径将责任和职责联系起来以外，《水工业法》更是详细地确定了重大事项和重要业务的操作流程(Sequence)和规则（Code of Practice） 。《水工业法》规定了供排水承担者任命及变更的程序（第8条）、强制执行和破产的程序（第20条）、供水服务履责标准的程序（第38条）、排水服务履责标准的程序（第95条）、有关报告和审查的程序（第132条）、关于供水的压力和持续性的指令的程序（附录5）。《水工业法》还明确了有关环境和休闲区域保护的行为守则（第5条）、关于在私有土地上施工的作业准则(第182条)。有了这些程序和规则，结合《水工业法》的其他条款，使整个《水工业法》有了很强的可操作性，各方都不会对此产生误解，也降低了社会资本参与供排水投资和经营的不确定性。

四、对我国水务立法工作的借鉴

综上所述，除了《水工业法》具备英美法系判例法的固有特征以外，《水工业法》可以给中国各地供排水立法工作带来的借鉴包括：

（一） 明确各方的责任、职责和履责规范

我国各地供排水条例对政府、企业和其他相关利益各方的业责任和职责便捷的规定比较笼统和模糊，利益相关的机构和部门也没有明文确定，更加缺少可以直接对照操作的履责规范和路径。我国各地供排水条例在制定过程中可以参考《水工业法》，逐步明确各级政府、相关公共机构、供排水企业和相关企业，各类用户的责任、职责和履责规范。

（二）对维持供排水行业可持续发展的重大问题规定

《水工业法》对维持供排水行业可持续发展的重大问题确定了基本原则，并通过法律形式加以细化。这些重大问题和原则是保障行业可持续经营（尤其是经济和财务方面的可持续）、用户利益的保护、（供排水企业）权力与责任相称、公共资源和设施的保护（尤其是破坏环境造成污染和损坏公共设施的惩罚）、信息公开与管理、其他各方利益的兼顾，等等都值得我国各地供排水立法工作的借鉴。

相比之下，我国现行供排水法律或条例均没有将保持行业可持续经营放在重要位置，造成影响和妨碍行业持续经营发展的政策、指令经常会被发布和实施，行业的利益尤其是经济利益得不到保护。对于用户利益保护，我国现行供排水法律并没有作出详细的规定来切实保护用户的重大的长远的利益， 而英国设置用户服务保护委员会的做法值得借鉴。

在权责相称方面，我国现行供排水法律很少规定供排水企业在履责时应当具备的条件和权力，供排水法律在实施业务时会处于被动和不利的地位，如对欠费、故意不付费的追缴、对计量仪表的检查，对不经同意擅自移动和破环公共设施的处罚等都没有实质性的权利。按照《水工业法》的规定，经过授权的供排水承担者具有公共法定机构的特征，被赋予一定的行政执法权力，这对维护行业可持续经营和社会公平具有较强的实践意义，值得我国供排水立法部门借鉴。

在公共资源和设施的保护方面，我国现行供排水法律虽有涉及但规定也很粗浅，也难以操作，执行力度也不够。按照《水工业法》的规定，如果水质污染后供水企业向用户提供了“不适合人类饮用的水”，供水企业即定为犯罪。供水企业作为承担者是水务染的重要责任主体。在公共设施保护方面，《水工业法》涉及的范围不仅包括地下管网，也包括用户水表不得篡改，否则也可定罪。总之，虽然是私有化或市场化，但是供排水承担的利益不仅仅是企业的利益，也是广大用户的公共利益，这是《水工业法》体现的立法思想，值得我们借鉴。

信息公开与管理是我国供排水立法的一个新课题。信息不对称在各利益相关方之间普遍存在，直接造成用户对水价调整等重要政策的不信任，影响行业正常经营和发展。我国已经开始实施成本公开，在此基础上还要实施更加全面的信息公开和管理，这在新一轮的供排水立法上要加以界定。

（三） 各重大事项和业务的操作流程和规则

按照我国的立法传统，供排水的重大事项和业务的操作流程和规则会在实施细则和部门规章里加以明确。《水工业法》给于我们的启示是这些行业内的操作流程和规则不仅要进一步细化、并且还要公开，让各种利益相关者均能查验，作为决策判断的依据。另外，各利益相关部门制定的涉水的法律、流程和规则不能与供排水法律产生冲突，供排水法律或条例应该是一部上位法，各利益部门、团体和个人均应遵守执行。这也是《水工业法》传递的全社会共同治理的规则。

五、对当前推进公共服务领域特许经营的立法思考

当前，国家发改委正在主持我国公共基础设施和公共服务领域的特许经营立法工作。在公共服务领域推行特许经营，其目的是引入民间资本，并借助市场机制的效率优势，改造公共服务体系；但同时也带来政府和公众对服务质量的担忧，提出加强服务监管的新课题。英国水务民营化的改革对我国特许经营立法也可提供重要的借鉴。借鉴如下：

1、英国的水务私有化改革是以私有化为名，而行PPP之实。私有化的路径是将供排水资产的证券化，引入民间资本成为水务证券的所有人，而不是水务设施与服务的私有化。在私有化改革完成以后，水务公司的所有权与经营权是分离的，股东不参与经营，职业经理按照法律和行业的规范经营管理。

2、水务公司的经营权是严格受限的，业务范围仅限于水务服务，日常经营行为受到非常严格的规范。这也是《水工业法》立法的出发点和落脚点。

3、水务私有化改革以后，水务公司的法人财产权是受限制的同时也受到特别保护。与一般法人财产不同，水务公司资产不得随意处置其资产与设施，同时法律对水务公共设施提供的额外的特别保护。既限制又保护的目的一是控制民间资本进入水务公共服务领域的非市场/非经营风险，二是保证公共服务的价值取向不会偏离。

所以，综上所述，借鉴英国水务私有化改革和英国《水工业法》立法思想，我国公共基础设施和公共服务领域的特许经营立法也要建议做到1、明确各利益相关方的责任、权利和义务的边界并要通过法律形式确定并加以保护；2、开放公共基础设施和公共服务领域的社会民间资本的引入，但是严格控制基础设施的建设、运营和服务的进入门槛，通过立法做到所有权和经营权分离，强化对基础设施运营服务的监管，使基础设施的建设、运营和服务的更加专业与规范。